黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，健全生態環境治理體系。完善環境國際公約履約執法監管體系，是推進生態環境治理責任體系、監管體系、市場體系、法律法規政策體系建設的重要工作，是健全環境治理體系的重要一環。面對當前我國履約和執法改革中存在的困難和挑戰，需要相關部門采取措施積極應對。
履約執法監管面臨的困難與挑戰
我國高度重視環境國際公約履約工作，積極開展保護臭氧層的履約治理行動，綜合運用技術、經濟、法律以及行政手段協調推進履約工作，取得了積極成效。但我們也需清醒地認識到，目前履約和執法改革形勢復雜，任務重、壓力大，面臨著諸多挑戰。尤其因行業發展不一、市場配置不平衡等引發的非法行為，在給行業乃至國家履約目標的實現帶來不確定性和挑戰的同時，也對履約監督執法等工作提出了更高要求。
一是違法領域情況復雜。目前，含氫氯氟烴（HCFCs）屬于在淘汰物質，隨著淘汰的深入，非法行為出現多且可能持續存在，執法監管所面臨的挑戰和困難比較多。已淘汰的五類消耗臭氧層物質（ODS）中，四氯化碳（CTC）和甲基溴在市場上仍不同程度地存在需求或潛在需求，需進一步防范和嚴打非法行為，全氯氟烴（CFCs）等則仍需密切關注市場動態，持續震懾違法行為。
二是地方監管能力亟待加強。由于ODS行業執法與監管專業性較強，很多地方執法人員過去工作較少接觸，甚至很少聽聞，對ODS政策法規和專業知識缺乏基本了解。當前市縣基層ODS監管和執法能力明顯不足，雖已舉辦多期培訓班并取得較好反響，但全國尤其是市縣一級基層執法人員的需求還很強烈，受訓范圍仍亟待擴大。
三是執法環節仍需完善。在執法過程中所查扣的ODS物料的處置有一定難度。
目前ODS銷毀的技術難度大、處置成本高，具備處置能力的處置點接收ODS物料的意愿低。此外，銷毀所需的費用高。在標準方面，目前仍缺少針對非法生產案件所查獲的ODS純物質的環境檢測標準，缺少涉ODS生態環境損害鑒定評估標準或方法。
四是部分行為入刑困難。在實際操作過程中，部分地區對涉ODS違法行為的入刑仍存在困難。主要原因是刑法中污染環境罪，非法經營罪，非法制造、買賣、運輸、儲存危險物質罪等在實際定罪中均不同程度存在適用性困難問題，而各地政法部門掌握尺度不一，因此定刑困難。這使得打擊非法行為的震懾力大打折扣。
完善履約執法監管體系的意義
完善履約執法監管體系是健全環境治理體系的重要一環。例如，修訂后的《消耗臭氧層物質管理條例》和生態環境部印發的《“十四五”生態環境保護綜合行政執法隊伍建設規劃》為履約執法提供了法律保障，也為未來幾年涉ODS執法的重點工作指明了方向。同時，進一步完善履約執法監管體系也會更加有力地促進相關法律法規的實施，使其在生態環境體制改革中發揮重要的作用。
完善履約執法監管體系是推進公約履約工作的有效支撐。非法活動會擾亂正常的市場秩序，在國際上對我國負責任大國形象及我國履約成就帶來負面影響。非法生產和非法進口行為會嚴重影響行業履約甚至國家履約。有效打擊涉ODS非法行為，能夠凈化市場，為相關行業和企業創造公平競爭的環境，也能夠為行業和國家履約保駕護航。
完善履約執法監管體系是應對新形勢新任務的基本保障。現階段我國的履約工作正處于已淘汰ODS監管、HCFCs淘汰和HFCs削減的三期疊加的階段。履約任務繁重，非法活動易發頻發，監管執法壓力大。執法監管體系的完善能夠有效地遏制非法活動，為在新形勢下完成新任務提供有效的手段和堅強的支撐。
完善履約執法監管體系的建議
為完善履約執法監管體系，筆者提出如下建議：
一是加強黨的領導，服務改革大局。《決定》指出，黨的領導是進一步全面深化改革、推進中國式現代化的根本保證。履約執法監管體系的建設應堅持黨中央的集中統一領導，從服務生態文明建設和生態文明體制改革大局的角度出發，聚焦生態文明、美麗中國建設。
二是聚焦重點領域，開展執法研究。評估各物質、行業和領域出現非法的形式及可能性和危害性等，并根據評估結果指導執法工作。分類梳理總結近幾年涉ODS重點和典型案例，總結經驗，結合已經頒布的相關政策和指導性文件，提出涉ODS案件查處指南。推進ODS銷毀指南標準等的編制和發布，指導地方開展無害化處置工作。
三是保持高壓態勢，加大打擊力度。定期在重點省市、重點行業和重點領域組織ODS專項執法行動，持續打擊涉ODS非法行為。充分利用ODS信息管理系統，利用信息系統內信息，有針對性地開展監督執法工作。完善生態環境部門與公安、檢察院、法院的聯動協作機制，加大環境污染犯罪打擊力度。研究嚴重污染環境相關法條中規定的移交和鑒定流程，結合目前ODS涉刑案件，分析涉ODS案件刑事處罰的條件，推動涉ODS重大案件的入刑工作。
四是用好信息系統，提升執法效率。制定“四氯化碳生產國家監控平臺”在線監控系統監管細則，并將這一平臺納入生態環境自動監控執法體系中。進一步完善“四氯化碳生產國家監控平臺”的數據采集、運行及問題排查和解決等環節，降低出現問題的頻率。充分利用“ODS信息管理系統”，推進應備案盡備案，以系統中企業清單作為遴選現場執法單位的依據，提升執法效率。
五是加強人員建設，提高執法能力。根據履約要求，每年在全國范圍內組織2期—3期針對省級和重點市縣生態環境執法人員的涉ODS專項培訓，推動將涉ODS培訓納入國家和重點省份的執法培訓體系。制定ODS純物質監測標準，完善標準體系。抓好監測實驗室的日常運行。推進便攜式ODS檢測設備在重點地區普及，支持ODS專項執法檢查等工作。
作者單位：生態環境部對外合作與交流中心
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