楊朝霞，北京林業大學生態文明研究院副院長、生態法研究中心主任，教授，博士生導師，兼任北京市法學會環境法學研究會副會長。
《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）中明確提出，必須完善生態文明制度體系，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，積極應對氣候變化，加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制。如何完善生態文明基礎體制？怎樣利用生態文明基礎體制推動發展方式綠色低碳轉型？圍繞這些問題，本報記者近日采訪了北京林業大學生態文明研究院副院長楊朝霞。
為發展“明底線”“劃邊框”“定清單”
中國環境報：《決定》提出完善生態文明基礎體制，何謂“生態文明基礎體制”？
楊朝霞：“生態文明基礎體制”是一個新提法，這里用的是“基礎體制”，同我們在學術話語上使用的“基本制度”大致一個意思，但又不完全相同。這其實涉及政治話語的學理化闡釋和學術化表達問題。
在政策文件中，“體制”“機制”“制度”經常混用。但是，實際上，三者既有聯系又有區別。
所謂制度，是指在人類活動和社會交往的過程中需要一定范圍內的主體共同遵守的辦事規則或行動準則，具有規范性、普遍性、廣泛性等重要特征。根據調整目的、對象和內容的不同，可將制度分為主體性制度、行為性制度、機制性制度、客體性制度、責任性制度等。
所謂體制，是指國家就某一領域事務在組織架構、職能分工、地位關系等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。如，環境監管體制、環境司法體制、計劃經濟體制等。
所謂機制，重在強調有關組成部分之間的運作機理以及各種變化的相互聯系，如參與機制、協同機制、激勵機制、懲戒機制等。我們發現《決定》同時使用“制度”“體制”“機制”，對第47部分的“完善生態文明基礎體制”作了規定。
中國環境報：《決定》規定的基礎性體制對推動生態保護和高質量發展有何重要意義？
楊朝霞：《決定》指出要從革新范式（分區域、差異化、精準管控）、查清底數（生態環境監測和評價）、明晰抓手（國土空間用途管制和規劃許可、自然資產產權管理、環境資源責任考核監督、生態安全協調等）、打造體系（編纂生態環境法典）等方面入手，完善生態文明基礎體制，這為以制度思維和法治手段推動生態環境高水平保護和經濟社會高質量發展奠定了堅實的制度基石。
其中，實施以生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單（“三線一單”）為基礎的生態環境分區管控制度，立足自然規律和區域差異，為發展“明底線”“劃邊框”“定清單”，實施分區域差異化的生態環境精準管控，對于通過高水平保護推動高質量發展、創造高品質生活，建設人與自然和諧共生的現代化具有重大意義。
加快立法進程，推動制度健全完善
中國環境報：生態文明基礎體制主要包括幾個方面？如何利用法律法規推動生態文明基礎性制度完善？
楊朝霞：早在2015年，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》規定，要構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。《決定》在《生態文明體制改革總體方案》的基礎上，就完善生態文明基礎體制作了全新規定。
一是實施分區域、差異化、精準管控的生態環境分區管理制度。我們應按照《關于加強生態環境分區管控的實施意見》的要求，為2025年基本建立、2035年全面建立生態環境分區管控制度而做好法制建設準備，建議組織力量研究制定《生態環境分區管控法》。
二是健全生態環境監測和評價制度。目前，我國對環境的監測和評價已制定了《環境監測管理辦法》《環境影響評價法》等專門性立法，然而，生態監測和評價制度建設還存在嚴重不足，亟待健全完善。建議跳出環境污染防治的固有思維模式，站到“生態+環境”保護和生態文明建設的高度，盡快制定《生態環境監測條例》和《生態環境影響評價法》（廢止環境影響評價法）。
三是建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度。2023年9月，《國土空間規劃法》已被列入《十四屆全國人大常委會立法規劃》第一類項目，建議集中力量加強立法研究，全力加速該法的出臺，著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題。
四是健全自然資源資產產權制度和管理制度體系。重點是構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，完善全民所有自然資源資產所有權委托代理機制，著力解決國家和集體作為自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等突出問題。目前，我國自然資源領域的立法普遍存在“重資源、輕資產”“重權力、輕權利”“重利用，輕所有（權）”“重守成，輕創新”等突出問題，建議正在制定的國家公園法著力解決這一問題。
五是建立生態環境保護、自然資源保護利用和資產保值增值等責任考核監督制度。考核、評估、監督、問責等機制的運用，有助于督促和倒逼生態環境保護、自然資源保護利用和資產保值增值工作的順利進行。這方面可以說是我國生態文明法治建設的短板和弱項，亟待大力加強。
六是完善國家生態安全工作協調機制。國家生態安全的保障，跨越森林、草原、濕地、荒漠、海洋等生態系統和生物多樣性的維護，需要林草、水利、環保、資源、農業農村、發改、建設等多個部門之間和長江、黃河等多個流域的上下游、左右岸的行政區域之間的協調和聯動，完善國家生態安全工作協調機制迫在眉睫。
七是編纂生態環境法典。黨的十八屆四中全會提出編纂民法典，黨的二十屆三中全會提出編纂生態環境法典，這是《決定》最大的亮點，無不令人歡欣鼓舞。
加強“事理”“法理”兩面作戰能力建設
中國環境報：生態環境法典編纂工作正在順利推進，草案有望在今年被全國人大常委會進行第一次審議。您認為，編纂工作該怎樣貫徹《決定》精神？
楊朝霞：環境保護觀和可持續發展觀都是由西方國家首先提出而后我們追隨的，只有生態文明觀是中國共產黨帶領全國人民在充分吸收我國古代“天人合一”的生態思想和借鑒西方可持續發展等生態理論的基礎上，站在人與自然復合生態系統和人類文明新形態的高度，率先自主提出來的。生態文明建設的根本目標是以高水平保護推動高質量發展、創造高品質生活，最終實現生產發達、生活美好、生態安全之“三生共贏”的人與自然和諧共生，是對西方可持續發展觀的全面超越。最根本的超越是，可持續發展以解決貧窮、饑餓、環境衛生、能源安全等基礎性問題為出發點，并不追求“高質量”“高水平” “高品質”等高階目標。
對此，我們要真正理解，到底什么是高水平保護，什么是高質量發展，如何統籌高水平保護和高質量發展，并在此基礎上推進生態文明基礎體制改革。同時，要有道路自信、理論自信和制度自信，將中國的生態環境法典打造為人類生態文明時代的標志性法典，成為世界法典化歷史上可與法國、德國、瑞士民法典媲美的又一法治文明豐碑。
特別是，要把《決定》所規定的生態環境分區管理制度、生態環境監測和評價制度、國土空間用途管制和規劃許可制度、自然資源資產產權制度和管理制度體系、生態環境保護、自然資源保護利用和資產保值增值等責任考核監督制度、國家生態安全工作協調機制等基礎性制度寫入法典總則，建立健全完善的生態文明基本制度體系。
不過，我們也要對編纂生態環境法典面臨的挑戰有全面清醒的深刻認識，切忌急功近利、囫圇吞棗，把持久戰打成突擊戰、把攻堅戰打成消耗戰。
其一，缺乏可直接借鑒的域外環境法典編纂成熟經驗。（1）國外環境法典在形式和內容上不像各國民法典那樣擁有大致相同的立法體例和制度體系，在法典化進程和經歷上更是千差萬別無章可循。（2）域外的環境法典幾乎都以“環境保護”“可持續發展”等屬于工業文明修正論范疇（工業文明生態化）的理念或思想作為指導思想，大多屬于第二代環境法的范疇，難以為已進入生態文明新時代的中國編纂環境法典提供可直接借鑒的全面有效經驗。（3）法國、意大利、瑞典、愛沙尼亞等編纂了環境法典的國家其國土面積和人口規模都比較小，其法典化經驗難以為人口規模巨大、地理條件復雜、文化傳統悠久、結構性矛盾突出的中國所直接借鑒。
其二，無法將民法典編纂本土經驗套于環境法典。這是因為，屬于單質型基礎性部門法范疇的民法典采用以“法理”（權利體系）為邏輯主線，以私人利益為本位，以物權、債權、人身權為基石范疇，以裁判規范為主體的編纂方式。從理論上看，屬于綜合型領域性部門法范疇的生態環境法典應采用以“事理”而非“法理”為邏輯主線，以公共利益為本位，以環境、資源、生態為基石范疇，以執法規范為主、裁判規范為輔的編纂方式。
其三，作為法典化基礎的環境立法體系仍不完備。最突出的短板是，我國在國家公園、氣候變化、生態產品價值實現等生態領域的專門性立法仍付之闕如。
其四，尚無成熟學科理論作為環境法典的學理支撐。法典是法學家和政治家共同的作品，從學術的視角看，法典是法學理論的規范性表達和制度性體現，需要以成熟的學術體系和知識體系作為學理支撐。然而，我國對環境法典的系統研究才剛剛起步，具有典型的初級性、階段性特征，特別是環境法法典化在“事理”（如環境、資源、生態的關系）和“法理”（如環境權）等方面的基礎理論還很不成熟。
綜合以上問題和挑戰，根據整體推進、重點突破的方法論，建議在法典化步驟上先集中力量制定生態環境法典總則和環境污染防治分則。我國的環境法學應當加強向“事理”和“法理”兩面作戰的能力建設，特別是加強對習近平生態文明思想的學理化闡釋和體系化建構研究，在“事理”層面真正明晰這一自主創新成果的核心要義和相對于西方可持續發展觀的理論優勢，為全面實現對習近平生態文明思想的法典化表達做好理論準備。
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