“無廢城市”建設是深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是推動減污降碳協(xié)同增效、建設美麗中國和實現(xiàn)高質量發(fā)展的有力抓手[1]。2019年，我國開展首批“無廢城市”建設試點；2022年，我國又將“無廢城市”建設范圍擴大至全國100余個地級市和地區(qū)；2023年，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議上強調，要加強固體廢物和新污染物治理，深入推進“無廢城市”高質量建設，深入推進強化危險廢物監(jiān)管和利用處置能力改革，啟動新污染物治理試點工程，深入開展重點行業(yè)重金屬污染防治[2]。從“無廢城市”走向“無廢社會”是一項艱巨而美麗的事業(yè)，需要付出長期的努力[3-4]。本文全面總結我國“無廢城市”建設取得的成效，深入剖析當前“無廢城市”建設存在的問題和不足，以目標和問題為導向，長遠布局、縱深推進全國“無廢城市”建設。
“無廢城市”建設取得積極成效
“無廢城市”建設試點達到預期目標
2019—2021年，“無廢城市”建設試點取得積極進展，在制度、市場、技術和監(jiān)管四大體系建設過程中積累了豐富經(jīng)驗，通過因地制宜和積極探索，形成一批可復制、可推廣的示范模式，為全國進一步深入推進“無廢城市”高質量建設打下重要基礎[5]。
在頂層設計方面，試點城市強化頂層設計引領，系統(tǒng)打造固體廢物治理保障體系，努力推動城市精細化管理和高質量發(fā)展，充分發(fā)揮地方政府的宏觀指導作用，共同打造“政府—企業(yè)—公眾”三元治理格局；在生活垃圾治理方面，試點城市將生活垃圾治理與美麗中國目標相結合，不斷踐行綠色生活方式，推動生活垃圾源頭減量、分類、資源化利用和趨零填埋；在農業(yè)廢物治理方面，試點城市不斷強化種養(yǎng)結合，大力推行農業(yè)綠色生產(chǎn)，努力促進主要農業(yè)廢物全量循環(huán)利用；在工業(yè)固體廢物治理方面，試點城市大力推動工業(yè)綠色生產(chǎn)，通過“無廢園區(qū)”建設、核心產(chǎn)業(yè)綠色升級，帶動全產(chǎn)業(yè)鏈減廢提質，努力實現(xiàn)工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長；在危險廢物治理方面，試點城市充分利用信息化、智能化手段，建立危險廢物分級分類管理體系，不斷提升針對危險廢物的風險防控能力，強化危險廢物環(huán)境安全管控[6]。
“無廢城市”建設梯次推進格局初步形成
在城市層面，2019年，在國務院辦公廳印發(fā)的《“無廢城市”建設試點工作方案》的基礎上，全國篩選出 “11＋5”個城市和地區(qū)作為首批“無廢城市”建設試點；2022年，在“無廢城市”建設試點工作取得明顯成效和生態(tài)環(huán)境部會同有關部門出臺《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》的基礎上，全國篩選出113個地級及以上城市和8個參照推進區(qū)，從而在全國范圍內形成“燎原”之勢。此外，很多沒有納入國家“無廢城市”建設名單的城市和地區(qū)，也在積極開展省級“無廢城市”建設。2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等部門聯(lián)合印發(fā)的《減污降碳協(xié)同增效實施方案》除了提出要強化資源回收和綜合利用，加強“無廢城市”建設，還明確要求探索不同類型城市減污降碳推進機制，在城市建設、生產(chǎn)生活各領域加強減污降碳協(xié)同增效，為“無廢城市”長遠建設提供發(fā)展方向[7]。
在省級層面，全國多個省（市）積極主動開展全域 “無廢城市”建設。隨著“無廢城市”建設大面積鋪開，浙江、廣東、江蘇等省份相繼出臺“無廢城市”建設方案，明確在全省域推進“無廢城市”建設。浙江、湖北、河北、重慶等省（市）還積極建立“無廢城市”建設考核評價機制，強化具體目標任務的監(jiān)督管理，積極推進本省（市）內城市之間爭先創(chuàng)優(yōu)，形成省域間勇立潮頭和爭先恐后的良性發(fā)展格局。粵港澳大灣區(qū)等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域也初步探索區(qū)域協(xié)同的“無廢城市”建設。四川省和重慶市更是推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈“無廢城市”協(xié)同共治和資源耦合，深入推進固體廢物利用處置設施共建共享，努力破解區(qū)域固體廢物治理困境，為區(qū)域“無廢城市”建設樹立了榜樣[8]。“城市—省域—區(qū)域”協(xié)同梯次推進，“無廢城市”建設從點到線再到面全面開花。
“無廢”理念深入人心
通過將“無廢”理念融入課堂和社會等各環(huán)節(jié)，建立從學校到家庭到社會的“無廢”文化傳播鏈，不斷增強全民節(jié)約、環(huán)保和生態(tài)意識，倡導簡約適度和綠色低碳的生活方式，引導全民積極參與“無廢城市”建設。同時，家庭、村鎮(zhèn)、社區(qū)、飯店、商場和機關單位、企事業(yè)單位等社會生活單位積極貫徹落實“無廢城市”建設相關理念，在小范圍或微小范圍內踐行固體廢物的減量化、資源化和無害化，使得“無廢校園”“無廢社區(qū)”“無廢飯店”“無廢旅游”“無廢亞運”等“無廢細胞”如雨后春筍般在全國范圍內涌現(xiàn)。全國掀起“無廢”熱，“無廢”理念得到社會廣泛認同。同時，“無廢”理念也得到了國際社會的充分肯定和贊賞。
“無廢城市”建設的問題與不足
固體廢物治理的相關法律尚待修訂，配套制度標準體系仍需完善
目前，在我國固體廢物治理領域的法律中，新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》基本能夠滿足當前“無廢城市”建設的需要，但《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》（以下簡稱《循環(huán)經(jīng)濟促進法》）和《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》（以下簡稱《清潔生產(chǎn)促進法》）仍然存在一些問題，例如，固體廢物減量化和資源化等要求弱化、相關主體法律責任落實的監(jiān)管措施不夠、各類廢物協(xié)同治理機制缺乏、多部門固體廢物相關數(shù)據(jù)共享機制不健全等，亟待修訂。現(xiàn)有規(guī)章制度雖然對固體廢物減量化和資源化提出了一定要求，但多為鼓勵和指導性質，缺乏法律的強制性要求。同時，雖然我國已經(jīng)頒布了多項固體廢物治理標準，但仍然存在標準空白，標準之間矛盾、銜接不上等問題，標準體系建設亟待完善。
“無廢城市”建設內容需要進一步拓展和深化
一方面，“無廢城市”建設的最終目標是實現(xiàn)“無廢社會”，這是一個長期過程，需要持續(xù)推進、久久為功。隨著越來越多的城市、省份參與到“無廢城市”建設中，我國亟須對不同發(fā)展階段和不同層級的省、市和地區(qū)進行分類，并分別給予長遠指導。另一方面，“無廢城市”中的“廢”主要是指固體廢物，“無廢城市”建設的核心目標和任務是固體廢物的治理。在2023年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記強調：“對突出生態(tài)環(huán)境問題采取有力措施，同時強化目標協(xié)同、多污染物控制協(xié)同、部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同，不斷增強各項工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。因此，雖然當前“無廢城市”建設主要強調固體廢物治理，但面向長遠的未來，還需要探索多種廢物協(xié)同治理的途徑和策略。基于此，迫切需要在國家層面明確中長期推進“無廢城市”建設的總體目標、途徑和策略，形成全國“一盤棋”的發(fā)展格局。
“無廢城市”建設的成效評價體系和激勵機制亟待建立
為科學指導試點城市編制“無廢城市”建設試點實施方案、評估“無廢城市”試點建設成效，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“無廢城市”建設指標體系（試行）》，生態(tài)環(huán)境部與財政部制定了《“無廢城市”建設試點績效評價暫行辦法》；為評估省級和市級統(tǒng)籌推進生活垃圾分類工作情況及取得的成效，住房和城鄉(xiāng)建設部出臺了《省級統(tǒng)籌推進生活垃圾分類工作評估辦法》和《城市生活垃圾分類工作評估辦法》；為深化“十四五”期間“無廢城市”建設，生態(tài)環(huán)境部又修訂出臺了《“無廢城市”建設指標體系（2021年版）》。為評估農業(yè)綠色發(fā)展水平和引領農業(yè)全面綠色轉型，農業(yè)農村部制定了《農業(yè)綠色發(fā)展水平監(jiān)測評價辦法（試行）》等。這些文件都對“無廢城市”的建設起到很好的指導作用。但是，全國統(tǒng)一的建設成效評價體系仍未建立。同時，對于真抓實干并且取得明顯成效的城市或地區(qū)，國家也沒有制定明確的激勵措施，這在一定程度上影響了這些地方的積極性及后續(xù)推進力度。
縱深推進“無廢城市”建設的措施建議
加快修訂完善固體廢物治理相關法律及其配套規(guī)章制度，推進標準體系建設工作
建議對《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》進行修訂，進一步強化和細化減量化和資源化等相關要求，明確企業(yè)、個人等相關主體的法律責任、義務和獎懲機制，充分考慮固體廢物與碳排放以及其他多源廢物協(xié)同治理，構建跨部門廢物相關數(shù)據(jù)共享機制等。這些法律修訂理念可及時納入目前正在編撰的生態(tài)環(huán)境法典中。同時，應修訂完善與相關法律配套的規(guī)章制度，依法將固體廢物治理全生命周期有關環(huán)節(jié)的指導性、鼓勵性和原則性要求過渡為明確性和強制性要求。結合固體廢物治理在新形勢下面臨的重點、難點問題，查漏補缺，統(tǒng)籌推進固體廢物源頭減量、資源綜合利用以及后處理等各環(huán)節(jié)相關標準的制定和修訂，科學確立固體廢物核算和統(tǒng)計的范圍、口徑、分類、方法和標準，加快完善固體廢物治理標準體系。
謀劃研究“無廢城市”建設的中長期路線圖
建議結合未來我國經(jīng)濟社會發(fā)展格局、工業(yè)生產(chǎn)和消費的結構性變化、人口數(shù)量下降和結構性調整等趨勢，充分考慮碳達峰碳中和戰(zhàn)略目標和多污染物協(xié)同治理等要求，確立“無廢社會”建設的長遠目標，明確階段目標、梯次推進路徑和路線圖。堅持因地制宜、分類施策原則，分地區(qū)、分領域選擇城市“無廢”轉型的實施路徑和配套措施，在全國范圍內形成梯次推進的格局。大力推廣已經(jīng)形成的可復制、可推廣的經(jīng)驗模式，拓展“無廢城市”建設的廣度；同時，結合新形勢和新要求，布局典型城市和地區(qū)開展具有特色的固體廢物治理試點，縱深推進“無廢城市”建設。
構建“無廢城市”建設成效評價體系和激勵機制
我國應基于“無廢城市”建設指標體系，遵循科學、合理、系統(tǒng)、可操作和有代表性的原則，研究建立“無廢指數(shù)”評價指標和“無廢城市”建設成效評價體系，分別對城市固體廢物管理水平和“無廢城市”建設成效進行全面評價。建議研究發(fā)布年度中國“無廢城市”建設白皮書，向社會公眾公布國家“無廢城市”建設的政策和進展，并對全國“無廢城市”建設的成效進行排序，督促相關城市和地區(qū)鉚足干勁，切實高質量推進“無廢城市”建設。根據(jù)考核評估結果，建立激勵獎懲機制。一方面，強化評價結果應用，對建設成效明顯的地方加大激勵支持力度。另一方面，建立動態(tài)調整機制，對于建設成效不明顯的城市和地區(qū)，可考慮將其移出國家“無廢城市”建設名單；而對于建設成效明顯但尚未進入國家“無廢城市”建設名單的城市和地區(qū)，可考慮適時將其補入國家“無廢城市”建設名單。
共建“無廢”文化網(wǎng)絡生態(tài)
建議建設“無廢城市”政策傳播大數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺，了解各地政府傳播政策精神的能力和水平。對各類線上新聞平臺、網(wǎng)站和社交媒體的政務新媒體信息進行實時接入、分析和可視化，及時反映各地政策的推進情況。將政策傳播大數(shù)據(jù)作為“公眾滿意度”度量的補充數(shù)據(jù)來源，感知公眾對“無廢城市”政策的認知角度和理解能力。通過對各地區(qū)傳播力、專業(yè)度和公眾認同度開展常態(tài)化評估，挖掘傳播內容中所反映的社會參與情況；利用政策傳播大數(shù)據(jù)平臺監(jiān)測公眾互動內容和態(tài)度，幫助政府部門發(fā)現(xiàn)“無廢城市”建設中存在的問題。基于對網(wǎng)絡言論、評價的監(jiān)測和分析，廣泛收集公眾對“無廢城市”政策決策的意見。將公眾意見作為政策執(zhí)行的參考，保障公眾的利益表達。
作者
劉曉龍：中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心博士
崔磊磊：中國工程物理研究院高級工程師
杜祥琬：中國工程院院士、國家“無廢城市”建設試點咨詢專家委員會主任委員
杜祥琬系本文通訊作者
參 考 文 獻
[1]任勇. 堅持“三化”原則 聚焦減污降碳協(xié)同增效 拓展和深化“無廢城市”建設[EB/OL].(2021-11-18). https://www.mee.gov.cn/zcwj/zcjd/202111/t20211118_960866.shtml.
[2]生態(tài)環(huán)境部. 全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議在京召開[EB/OL].(2023-02-17). https://www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202302/t20230217_1016682.shtml.
[3]劉曉龍, 姜玲玲, 葛琴, 等. “無廢社會”構建研究[J]. 中國工程科學, 2019, 21(5): 144-150.
[4]杜祥琬, 劉曉龍, 葛琴, 等. 通過“無廢城市”試點推動固體廢物資源化利用，建設“無廢社會”戰(zhàn)略初探[J]. 中國工程科學，2017, 19(4): 119-123.
[5]劉曉龍, 姜玲玲, 葛琴, 等. “十四五”時期“無廢城市”試點建設宏觀研究[J]. 環(huán)境保護, 2021, 49(1): 37-41.
[6]生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學品司, 巴塞爾公約亞太區(qū)域中心. 無廢城市建設模式探索與案例[M]. 北京: 科學出版社, 2021.
[7]生態(tài)環(huán)境部. 生態(tài)環(huán)境部等7部門聯(lián)合印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實施方案》[EB/OL]. (2022-06-17).
https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202206/t20220617_985943.shtml.
[8]余國東. 探索制度創(chuàng)新 推動資源共享 重慶市積極推進川渝兩地共建“無廢城市”[J]. 環(huán)境保護, 2022, 50(23): 22-24.
文章轉載自 環(huán)境保護 作者：劉曉龍 崔磊磊 等，如有侵權，可聯(lián)系我們刪除
